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界面新闻编辑 | 刘海川
为补齐复合风险治理制度短板，日前，应急管理部组织起草《中华人民共和国自然灾害防治法（草案征求意见稿）》（简称《草案征求意见稿》），面向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2026年9月14日。
这是该法第二次面向社会公开征求意见。2022年7月4日，应急管理部首次对该法公开征求意见，收到公众意见175条，主要集中在自然灾害防治的有关制度设计及文字表述。
我国高度重视自然灾害防治法立法推进工作。新华社2023年9月报道，在十四届全国人大常委会公布的立法规划（共130件）中，自然灾害防治法被归为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案之一，暂位于十四届全国人大常委会立法规划第二类项目。2023年11月，应急管理部监测减灾司副司长袁艺在新闻发布会上指出，目前应急管理部正推动加快立法进程。
受全球气候变化影响，极端天气事件多发频发，灾害风险的系统性、复杂性持续上升。在今年的8月26日，尼泊尔蓝塘里壤峰北坡的一条冰川在海波5200米处断裂发生冰岩崩，高位快速坠落至4000米左右，冲刷山体形成巨型泥石流，给西藏吉隆口岸和尼泊尔下游河谷造成重大人员伤亡。截至9月2日，灾害造成我国21人遇难，541人失联。
现实倒逼制度升级，加快自然灾害综合性立法已是现实所需。“近年来，受全球气候加速变化等因素影响，复合型极端天气导致多灾并发连发风险加大，过去按单一灾种专门立法的模式已经难以满足应对自然灾害新形势新特点的要求。”应急管理部表示，解决自然灾害防治中的新情况新问题，亟须制定一部综合性的自然灾害防治法律予以规范。
据介绍，本次《草案征求意见稿》分为9章，共83条，涵盖风险防控、常态备灾、监测预警、抢险救灾、灾后治理等方面。立法思路突出关口前移。意见稿第二章设置“风险防控”专章，放在“常态备灾”“监测预警”之前，把事前预防、源头防控放在首要位置。
中国农业大学人文与发展学院公共管理与发展系主任孔锋告诉界面新闻，全球气候变暖推高极端事件发生概率，风险不确定性持续上升。依靠源头防控持续开展风险动态识别、隐患综合治理，建立常态化风险调适机制，以长期、系统性治理应对气候风险长期挑战。
“这也契合复合极端灾害演化规律。”孔锋说，极端天气、链式灾害风险潜伏期长、致灾链条复杂，单纯依靠灾后救援难以有效降低人员伤亡与经济损失。强化源头防控，推动治理关口前移，通过国土空间管控、风险分区、隐患常态化治理，从源头降低承灾体暴露度与系统脆弱性，实现防患于未然。
此外，《草案征求意见稿》立足自然灾害防治全周期，对社会救援力量、志愿者、社会组织的参与行为予以规范。此前《中华人民共和国突发事件应对法》曾对社会力量参与应急处置作出规定。
四川大学灾后重建与管理学院副院长卢毅2025年1月在接受光明网采访时表示，当前中国注册的社会力量已超过4000家，这些力量在灾害救援中发挥着不可或缺的作用。然而，大部分救援队伍仍面临资源分散、资金短缺等困境。在调研中，卢毅团队发现红十字会、应急部门、民政部门等在一定程度上给予了救援队伍必要的支持。然而，要使社会力量更加专业和高效，还需要更多的资源注入和机制改革。
卢毅认为，要根据灾害产生的需求来引导社会力量的参与，并通过政府、民政部门、应急部门等支持层来提供必要保障。
在孔锋看来，过去，社会救援力量存在自发集结、多头行动、缺乏统一调度、专业能力参差不齐等问题。孔锋指出，依托全国统一灾害救援信息平台，建立社会力量预登记、分类备案制度；灾害发生后，由应急管理部门统一需求发布、任务分派，杜绝私自盲目前往灾区。同时建立分级调用机制，根据灾害规模、风险等级有序组织队伍投入救援。
此外，完善准入、培训、评估体系。“推动建立救援队伍能力分级认证标准，区分水域、山地、地质灾害等专业类别；政府常态化组织标准化防灾救援培训、联合演练，将社会力量纳入区域应急预案统筹。”孔锋说，还要建立政府购买服务机制，支持社会组织开展日常防灾科普、隐患巡查等。
《草案征求意见稿》还对乡村、社区防灾责任进行划定。明确农村住宅、乡村公共设施抗灾设防要求。此外，在主体层面划定村（居）委会的法定防灾协助义务。在事前准备层面，对基层应急预案编制、应急避难场所建设运维作出规定；在灾害处置环节，厘清灾害发生之后基层组织的现场处置、自救互救、灾情上报等工作。
乡、村社区是防灾减灾的第一道防线，强化基层应急能力建设至关重要。孔锋指出，要将防灾宣传纳入常态化工作清单，厘清县级部门下沉事项与基层属地责任边界，避免权责倒挂。此外，建强本土化基层应急队伍。稳定灾害信息员、群测群防员队伍，落实经费、薪酬保障，降低人员流动性；组建乡镇综合应急队、村居自救互救队伍，吸纳村干部、网格员志愿者、本地工匠、退役军人参与。
还需推动应急资源重心下沉。孔锋指出，按照《草案征求意见稿》提到的物资储备制度，构建“县-乡-村”三级物资储备网络，在村居布设微型应急物资点，重点储备救生、照明、转移安置物资。此外，优化基层预案与先期处置机制。指导乡镇、村居编制“一镇一案、一村一策”简易实操预案，摒弃模板化文本，聚焦本地高频灾害明确转移路线、安置点位、责任人清单；赋予基层风险紧急管控、提前组织转移的处置权限，建立极端天气下“预转移”机制，解决预警之后行动滞后难题。
《草案征求意见稿》还有哪些需要完善的空间？孔锋认为，当前文本偏重于单一灾害防控规则，针对极端天气诱发多灾连锁发生的风险研判、跨灾种联合防控、传导风险阻断措施缺少专门制度安排。对此，他建议，可增设链式灾害风险管控、跨部门联合研判法定要求。
另外，“现有条文较多为鼓励性、倡导性表述，对于乡镇、村居防灾工作经费、人员配备、监测预警设施建设资金缺少强制性保障规定。”孔锋建议，增加各级财政防灾减灾投入刚性约束。
此外，还可以增加脆弱群体专项保护制度。孔锋指出，老年人、残疾人、农村留守人员等在灾害中风险更高，建议在预警转移、避难安置、灾后救助中增设针对特殊群体的差异化保障条款，建立常态化特殊人群台账管理制度。