全国政协经济委员会副主任尹艳林：治理内卷竞争重点要规范政府行为

文丨冯彪 符云云

编辑丨刘鹏

" 内卷 " 从网络热词变成从中央高层到重点行业以及社会各界都在讨论的经济概念，甚至未来数年 " 反内卷 " 都会成为转型发展的题中之义。

继 2024 年中央政治局会议首次提出防止 " 内卷式 " 恶性竞争后，今年 7 月 30 日中央政治局会议再次涉及相关议题，要求依法依规治理企业无序竞争，推进重点行业产能治理。此外，这次分析研讨 " 十五五 " 规划的会议还强调，要规范地方招商引资行为，以及企业家要勇立潮头，以优质产品和服务赢得市场竞争主动。

对于涉及 " 反内卷 "、去产能的一系列新论断、新提法，在第十四届全国政协经济委员会副主任尹艳林看来，和过往周期中的去产能相比，虽然都是解决供给侧问题，但这一轮的调整有很大的不同，这次去产能面临不同的宏观背景，在措施方面不仅涉及企业，而且还包括对地方政府行为的规范，也不仅仅只针对供给侧减产能，而是要区分不同行业精准施策，既需要供给侧的调整，也需要全方位扩大内需。

尹艳林自上世纪 90 年代进入国家发改委的前身国家计委工作，到后来进入中央财经领导小组办公室工作，他深度见证并参与了中国经济几轮周期的研究和政策文件起草工作，对供需不平衡的矛盾、历次改革的宏观背景及政策逻辑深有体会。他最近将对改革的观察思考汇成新书《深层次改革：中国经济的难题与突破》，系统性的讲述了需要重点突破的改革点，其中对有效需求不足、部分行业产能过剩原因和出路都有深入的剖析。

在他看来，理解 " 产能过剩 " 或 " 内卷 "，是理解中国经济的一个重要窗口。那么如何理解当前反内卷的特殊性，站在新科技革命爆发的关键时间点，如何通过反内卷实现高质量发展，腾讯新闻《经济大家说》栏目与尹艳林深度对话：

1、谈内卷成因：内需不足，宏观管理体制改革滞后

《经济大家说》：去年以来，中央会议多次提到防止 " 内卷式 " 恶性竞争、依法依规治理企业低价无序竞争等。实际上，在 2015 年供给侧改革时，强调钢铁、水泥、煤炭等传统行业的去产能。您怎么看待当前中央强调 " 反内卷 " 的背景？与上一轮供给侧改革去产能相比，当下的反内卷和无序竞争有没有一些相同点和不同点？

尹艳林：" 内卷 " 一词最初源于网络流行语，近期多被用于描述行业发展中以竞相压价、低价比拼为主要特征的过度竞争、无序竞争现象。" 内卷式 " 竞争本质上属于恶性竞争。

不能简单地将治理 " 内卷式 " 竞争和此前的供给侧结构性改革对比。虽然二者都是解决供给侧的问题，促进产业结构优化升级，但二者之间存在明显差异。

一是宏观背景不同。2015 年提出供给侧结构性改革时，是认为我国经济发展虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧，并不认为我国是需求不足，或没有需求，而是需求变了，供给的产品却没有变，质量、服务跟不上。当前，经济运行的主要矛盾是内需不足，总量不平衡是矛盾的主要方面，结构性矛盾并不居主要地位，只存在部分行业产能过剩。

二是涵盖行业不同。2015 年后的供给侧结构性改革核心是 " 三去一降一补 "，侧重于传统行业，主要包括煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、化工等去产能，推动落后产能有序退出，旨在淘汰落后产能，优化经济结构，提升供给体系对需求的适配性。而这一次主要针对光伏、锂电、新能源车等新兴行业，主要注重促进技术创新和产品差异化，推动产业链的可持续发展等。

三是政策举措不同。供给侧结构性改革多采用行政命令手段，如强制关停、指标置换等，主要通过严禁新增产能、淘汰落后产能、推进企业兼并重组等进行产能压降，行政手段主导，部委牵头先后出台钢铁、煤炭、建材、有色金属、石化等行业的纾困方案。而这次整治 " 内卷式 " 竞争，政策举措重在促进全国统一大市场建设，更加注重市场化、法治化、公平竞争，采取公平竞争审查等法规手段，强化行业标准引领，以及行业自律等方式，不会采取简单的产能退出等方式推进。

《经济大家说》：像新能源、光伏等新兴科技领域，本应是最具有竞争力的行业，为什么也存在低价竞争、产能过剩的现象？

尹艳林：近年的内卷在一些新兴、先进行业也存在，比如新能源、光伏等领域，原因是多方面的，我在《深层次改革》一书第六章中进行了深入分析。

总的来讲，" 内卷 " 是 " 产能过剩 " 的一个新说法，也许是一个更形象、更直观的表述。其实，我更倾向于使用经济学上通用的 " 产能过剩 " 这个词。我认为，理解 " 产能过剩 " 或 " 内卷 "，是理解中国经济的一个重要窗口。

产能过剩本来更多是周期性的，在周期谷底时呈现产能利用率偏低，产能利用率应该能够随着经济的波动而自我调节。但我国当前产能过剩现象并不单纯是经济周期现象。显然，我国产能过剩问题具有普遍性和反复性，比一般市场经济国家周期调节要复杂得多，其根本原因在于市场机制不健全和政府对经济干预过多。就新能源、光伏等新兴领域的 " 内卷 " 来说，归结起来，具体原因主要有：

一是宏观管理体制改革滞后。政府干预投资和经济增长的能力过强，使产能扩张难以抑制。本应由企业自行根据市场情况和市场预期进行判断决定的产能升级，变成了由政府政策要求的计划，而且大家 " 齐步走 "，" 我这里不过多，不过剩 " 的说法，就是这种体制的真实写照。

二是地方政府行为失范。在推动新兴产业产能增加的过程中，地方政府扮演了重要的角色。当下的产能过剩，本质上是非市场化资源配置导致的。比如，有的地方政府通过提供各种税收优惠，设立引导基金等方式吸引新兴产业和企业投资；有些地方政府追逐少数时髦的 " 高技术 " 产业。

三是金融机构顺周期行为。金融机构不合理的业绩考核和责任追究也是重要原因。近几年货币政策较松，银行信贷和资本市场都紧盯新兴产业，一些新兴行业企业非常容易从市场融资，在强大资本加持下纷纷扩张产能。据中国光伏行业协会统计，2019-2022 年，光伏企业通过资本市场使用 IPO、定增、可转债等方式的募资规模逐年扩张，四年翻了近 4 倍。

四是企业微观机制不健全。在市场经济条件下，一定程度的产能过剩本来是正常现象，供给和需求总是在动态过程中，由价格等进行调节，最终达到平衡。那么，现在的 " 产能过剩 " 这么严重，市场调节为什么不起作用呢？主要是我国普遍存在市场退出障碍，面临破产难、重组难，市场出清机制不起作用。

所以，部分新兴产业（如光伏、新能源汽车）因重复建设，供给远超需求，不少企业被迫降价清库存。当然，这里面也有由于技术迭代加快，而出现的产品生产成本大幅降低而出现的低价竞争。

《经济大家说》：近年来 PPI、CPI 等价格指数持续低迷。有观点认为反内卷的目的是提升价格。您认为企业的低价 " 内卷 " 式竞争是导致价格低的原因之一吗？消费需求偏弱与企业的内卷竞争，两者是什么样的关系？

尹艳林：近年来，我国物价整体表现较为低迷，2025 年 7 月 CPI 同比持平，连续 28 个月在 0% 附近波动，且两年多来 CPI 绝大部分时间低于 0.5%；2025 年 7 月 PPI 同比下降 3.6%，连续 34 个月负增长，工业品通缩压力显著。

这种价格低迷不仅影响了企业的营收和利润，也对居民的就业和收入造成了不利影响。2024 年全国规模以上工业企业利润下降 3.3%，今年 1-7 月仍是下降 1.7%，采矿业、制造业等多个行业利润降幅明显，光伏、汽车等行业头部企业普遍亏损。同时，资产价格下行（尤其房产）加剧财富缩水效应，还使实际债务负担加重，增加债务危机风险，政府的税收和财力也受到冲击。

物价低迷是当前国内需求不足的综合反映，造成物价低迷的原因，主要包括房地产市场的深度调整、居民收入预期不乐观以及部分新兴产业的产能过剩。

首先是房地产市场的下行对上下游产业链造成了严重的负面影响，导致 PPI 和 CPI 下行。2021 年以来房地产投资增速连续三年为负，对上游钢铁、水泥等 PPI 价格及下游（家电、家具）CPI 价格造成严重拖累。

其次，居民收入和未来收入预期不乐观，加上居民在房地产、股市等资产上的缩水，导致了居民消费意愿和能力不足。

第三，新能源、光伏等新兴产业因技术迭代过快与重复建设，造成产能过剩也加剧了物价的低迷。如 2024 年主要光伏产品持续 " 量增价减 "，多晶硅、组件价格分别下降 39.5%、29.7%，汽车行业也大打 " 价格战 "，新能源汽车零售价格下跌 6.5%。

此外，外部环境恶化也是因素之一。比如美国加征关税导致出口行业（如钢制家电）被迫转内销，加剧国内供需失衡。

从宏观来看，消费需求不振是企业低价竞争重要原因，二者是原因和结果的关系，特别是对由于内需收缩而出现的传统行业的低价竞争，而不是相反；不能倒果为因，否则，就无法真正对症下药。

治理内卷式竞争，根本的还是要全方位扩大内需，实施更加积极有为的宏观政策，包括扩大政府主导的投资需求、适时降准降息、增强消费拉动作用、推进过剩产能出清与结构升级、稳外贸等措施。

2、谈超越内卷无序竞争：供需两端发力，规范地方政府行为

《经济大家说》：您前面也提到政府行为的问题，内卷也不仅体现在企业层面。今年 7 月 30 日的政治局会议也提到 " 规范地方招商引资行为。" 您觉得该如何规范地方政府的这些内卷行为？

尹艳林：" 内卷式 " 竞争在一定程度上与地方政府行为相关。一些地方 " 唯 GDP" 的政绩观以及不完善的考核评价体系等，造成为了追求短期经济增长等目标，在一些热点领域过度投入资源，打造 " 政策洼地 "，却损害了整体发展效益。

治理内卷式竞争，重点就是要规范政府行为。一是要引导地方树立正确政绩观。优化地方政绩考核体系，强化公平竞争政策落实、营商环境质量等指标考核，引导地方政府从 " 拼项目 " 向 " 优生态 " 转变。

二是规范招商引资行为，持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，地方政府不得在没有法律法规依据或未经国务院批准的情况下，起草包含向特定经营者提供税收优惠以及选择性、差异化的财政奖补等内容的政策措施。

三是各地要立足自身条件，遵循产业发展规律，优化产业布局，避免盲目重复建设。加强产业统筹布局，推动各地立足资源禀赋实施差异化布局，避免盲目追风口、铺摊子，防止同质化发展和低水平重复建设。

四是要完善市场监管，实施好《中华人民共和国反不正当竞争法》，严厉打击恶意比价、虚假宣传等市场乱象。

五是鼓励企业纵向整合与横向兼并，提高产业集中度，推动市场有效出清。

六是实施好《公平竞争审查条例》，破除地方保护和市场分割。加快推进全国统一大市场建设，健全统一的产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用制度，清除妨碍商品和要素跨区域流动的隐性壁垒。

《经济大家说》：您认为该如何区分企业正常合理的价格竞争和内卷无序竞争？

尹艳林：企业充分竞争与内卷式竞争虽均可能带来价格下降，但二者存在本质差异。充分竞争中的价格下降，基于市场规律，企业通过优化效率、技术创新或规模效应降低成本，进而主动降价。如手机制造业通过芯片迭代、生产流程优化降低成本，推动价格下调。企业会持续投入研发，促进技术迭代（如智能手机行业），推动行业升级，让消费者以更低成本获得更高价值产品。充分竞争是市场经济中推动企业发展和资源配置的重要力量，有利于淘汰低效企业，优化资源配置，提升行业整体效率。

而内卷式竞争中的价格下降，属于同质化竞争，缺乏技术或模式创新，只能通过降价抢占市场。如部分新兴产业（如光伏、新能源汽车）因重复建设，企业为维持生存，牺牲利润甚至亏损非理性降价，引发恶性竞争，甚至全行业亏损。企业因利润微薄，无力投入研发，忽视长期发展，市场秩序陷入混乱，行业生态遭到破坏。

《经济大家说》：从具体政策层面，您认为针对不同行业、不同类型的内卷无序竞争，可以通过哪些更具体精准的措施去治理？特别是如何区分正常的竞争，哪些是无序竞争，并且能更精准的采取措施。

尹艳林：" 内卷式 " 竞争，在一定程度上都表现为价格竞争或低价竞争。不过，目前在我国经济运行中有两种性质不同的低价竞争，一种是由于内需收缩而出现的传统行业的低价竞争，比如受房地产市场调整影响，钢铁、水泥、建材等行业的竞争加剧；当前，我国有效需求不足的问题比较突出，就业压力加大、收入增长放缓造成消费走弱，房地产调整拖累对钢铁、水泥、玻璃等上游行业产品的投资需求，西方国家的贸易保护主义则对出口带来冲击。在需求端尤其是内需疲软的情况下，产能扩张带来的产出增长难以被市场充分吸收，导致供给相对过剩问题变得格外严峻，许多企业迫于无奈只能选择通过降价来消化库存。

另一种是由于各地低水平重复建设、产能大量扩张，供给短时间内超过现有需求而出现的新兴行业低价竞争。比如，以光伏制造业为例，目前国内产能已超过市场总的需求，硅料、硅片、电池、组件各环节产能均处于较严重的过剩状态。当然，这里面也有由于技术迭代加快，而出现的产品生产成本大幅降低而出现的低价竞争。

对上述两种低价竞争的治理，方式应该是不一样的，一种是扩大内需，增加需求，从而提高产品价格，使市场回到正常状态，这将有利经济增长，而不是不利于增长。而对新兴行业的低价竞争，扩大有效需求无法从根本上消除行业 " 内卷式 " 竞争的症结，主要是采取行业自律方式，依法依规查处不正当价格竞争，抑制一些产能的释放，或控制一些新增产能，这虽然在一定程度上会影响一些行业的增长，但也是市场经济正常运行所必需的。

至于如何区分正常的竞争，哪些是无序竞争？2025 年 6 月 27 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第二次修订的《中华人民共和国反不正当竞争法》在总则中明确规定 " 本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。" 在第二章对 " 不正当竞争行为 " 中作出了详细规定。本轮治理内卷式竞争，突出特点将是依法依规，实施好《中华人民共和国反不正当竞争法》，严厉打击虚假宣传等各种市场乱象。

《经济大家说》：怎么认识反内卷和高质量发展的关系？如何通过反内卷，实现中国经济的结构转型和高质量 , 你有哪些建议？

尹艳林：反内卷是推动高质量发展的重要举措。反内卷，就是要引导企业走创新发展之路，鼓励企业通过优化效率、技术创新或规模效应降低成本，进而塑造市场竞争优势。为此，有以下建议：

强化创新导向，推动企业加快产品与工艺创新，培育高附加值、差异化竞争优势。完善税费抵扣、融资支持、科技成果转移转化等方面的政策，引导企业聚焦关键核心技术和原创性研发。推动品牌建设，建立品牌评价体系，推出优质品牌目录，引导企业在产品质量、服务体验、社会责任等方面持续深耕。

完善市场优胜劣汰机制。畅通落后低效产能退出通道，健全破产清算等市场化退出机制，提升市场出清效率。以市场化方式促进兼并重组，对提升产业集中度的并购行为给予支持，推动产能整合、管理优化与技术互补，增强行业整体竞争力。

强化反垄断和反不正当竞争执法，严厉打击滥用市场支配地位、掠夺性定价、虚假宣传等行为，整治龙头企业挤压上下游企业获取短期利益行为，切实维护中小企业公平参与市场竞争的环境。

《经济大家说》：从企业的层面讲，在反内卷无序竞争的同时，又如何鼓励、引导企业积极通过创新、提升品质等方式去竞争？

尹艳林：一是提升企业的创新能力。引导企业加强关键核心技术攻关，支持企业前瞻布局基础前沿研究，加大科技人才向企业集聚的力度。支持企业与高校、科研院所共建一批新型研发机构，加强产学研用和大中小企业融通创新。在研发、装备、工艺等全链条中提高科技含量，在生产、管理、品牌建设等全过程中提升创新能力。

二是推动惠企创新政策扎实落地，推动研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、科技创业孵化载体税收优惠、技术交易税收优惠等普惠性政策 " 应享尽享 "，降低创新成本、减少创新风险。

三是鼓励各类天使投资、风险投资基金支持企业创新创业，深入落实创业投资税收优惠政策，引导创投企业投早、投小、投硬科技。给企业提供更加宽松的创新氛围，为企业创新提供更加强大的政策保障和资金支持。