承认“国家”还是“政府”？西方多国承认巴勒斯坦背后的“两国方案”共识危机

9月23日，在约旦河西岸城市希伯伦，民众挥舞巴勒斯坦旗帜参加庆祝活动。新华社 图

9月21日，澳大利亚、加拿大、英国、葡萄牙先后宣布正式承认巴勒斯坦国，法国、马耳他、比利时等国于次日跟进，掀起了本轮西方国家主导的承认潮。据央视新闻9月23日报道，至此，联合国193个会员国中，已有157国承认巴勒斯坦国。这是继去年夏天后，国际社会最新一波对巴勒斯坦的承认浪潮。

显然饱经磨难的巴勒斯坦迎来了历史性的外交突破，但这并不意味着其国际生存环境与外部空间的实质改善，相反本轮西方承认正是巴勒斯坦生存危机的产物。

更严峻的问题是，在巴以冲突加剧、以色列扩大对加沙地带军事行动并加剧人道主义危机的背景下，看似“恰逢其时”的承认反而加剧了“两国方案”的困境。除了西方阵营内部分歧，以色列总理内塔尼亚胡声称“巴勒斯坦国不会建立”，“两国方案”在巴以两国不再是主流共识。面对地区和国际多重不利因素，“两国方案”前景不容乐观。

9月23日，在约旦河西岸城市纳布卢斯，民众挥舞巴勒斯坦领导人阿拉法特和阿巴斯画像参加庆祝活动。当日，巴勒斯坦约旦河西岸多个城市举行集会和游行活动，庆祝多国承认巴勒斯坦国，同时继续声援加沙地带民众。在22日举行的和平解决巴勒斯坦问题和落实“两国方案”高级别国际会议期间，法国、比利时、安道尔、卢森堡、马耳他、摩纳哥宣布承认巴勒斯坦国。前一天，英国、加拿大、澳大利亚、葡萄牙已作出同样宣布。新华社 图

危机争议交织，终换承认浪潮

澳加英葡四国同日承认巴勒斯坦国，首先具有明显的象征意义：继去年5月28日西班牙、挪威、爱尔兰三国同日行动后，这是西方世界第二波承认巴勒斯坦国的集体行动；加、英两国成为最早承认巴勒斯坦的G7（七国集团）国家；随着英、法两个西方大国改变政策，联合国安理会五大常任理事国只有美国还不承认巴勒斯坦。

而美国内部也出现了更多松动的苗头。9月18日，美国国会参议院部分民主党参议员提出决议案，呼吁总统特朗普承认非军事化的巴勒斯坦国，这是美国国会参议院历史上首次提出此类决议。此前一天，资深左翼参议员伯尼·桑德斯更是在参议院率先以“种族灭绝”一词指责以色列。

西方世界出现如此标志性的政策立场变动，尤其以英法为代表的西方大国采取行动，其直接原因自然是巴以冲突特别是加沙局势现状——人道主义危机加剧的同时，国际社会呼吁的“两国方案”（恢复1967年第三次中东战争前的巴以边界、以东耶路撒冷为巴勒斯坦首都）正在加速丧失现实基础、陷入前所未有的现实危机。

自8月20日以色列启动夺取加沙城的军事行动以来，加沙地带人员伤亡加剧、基础设施不断受损，联合国秘书长古特雷斯形容为“饥荒蔓延、医疗系统崩溃、民众无处栖身”。结合加沙地带卫生部门和以军的统计，截至9月23日，接近两年的冲突已造成至少65382人死亡，超过55万人被迫离开位于加沙地带北部的加沙城、向南撤离。

除了加沙地带，以色列近期更进一步“放开手脚”：将空袭的炮火对准海湾地区主权国家卡塔尔首都多哈，意图暗杀哈马斯高层人员并打击其谈判代表团，结果招致海湾阿拉伯国家一致谴责，卡塔尔不仅要求以方正式道歉，还施压欧足联就全面驱逐以色列国家队和俱乐部的议案进行表决。

以政府愈发不计后果、客观上激化地区局势动荡的一系列做法，正在全方位突破“两国方案”的原则与生存根基，更颠覆着西方国家对巴迟迟不承认的论据——承认巴勒斯坦需以巴以双方达成和平共识为前提，而非“单方面承认巴勒斯坦”。当前形势下，巴以双方共识遥遥无期，再不正式承认作为国家的巴勒斯坦，“两国方案”的客观基础（巴勒斯坦领土）都快朝不保夕。

前述西方国家的官方表态也印证了“形势比人强”、改变立场势在必行。英国首相斯塔默在视频声明中指出此举是为了“恢复和平与两国方案的希望”；加拿大总理卡尼提出“构建和平未来的承诺”；澳大利亚总理阿尔巴尼斯称承认巴勒斯坦是“协同努力、为两国方案再创势头的努力”；葡萄牙外交部长保罗·兰热尔在葡萄牙驻联合国代表团发表声明时，重申“两国方案”是“通往和平的唯一道路”。

9月22日，在位于纽约的联合国总部，巴勒斯坦总统阿巴斯在和平解决巴勒斯坦问题和落实“两国方案”高级别国际会议上发表视频讲话。在9月22日举行的和平解决巴勒斯坦问题和落实“两国方案”高级别国际会议期间，法国总统马克龙宣布法国承认巴勒斯坦国。前一天，英国、加拿大、澳大利亚、葡萄牙分别宣布承认巴勒斯坦国。新华社 图

如果说地区现实让西方多国意识到原有思路已不可行，那么以联合国为代表的国际社会的压力给了这些国家趁势官宣改变立场的契机。

去年5月“拉法攻势”爆发后，联合国大会紧急特别会议以143票赞成、9票反对、25票弃权通过决议，认定巴勒斯坦应当被接纳为会员国，国际刑事法院首次提出向内塔尼亚胡、以国防部长加兰特和三名哈马斯领导人发出逮捕令，这才有了西、挪、爱三国的第一波西方集体承认。

与之类似，英、法、加、澳（还有同期首次松口的德国）在今年夏天提出承认计划时，除了援引日益严重的加沙危机、持续升级的战争态势，也把9月开幕的第80届联合国大会作为宣布的平台与时机。本届联大的主题“携手共进：促和平、发展、人权八十载，继往开来，再谱新篇”与巴以问题密切相关，其间法国与沙特阿拉伯在9月22日主持“巴勒斯坦问题和平解决及两国方案实施”高级别国际会议，法国亦借此宣布承认巴勒斯坦。

9月16日联合国巴勒斯坦被占领土（包括东耶路撒冷）和以色列问题独立国际调查委员会发布报告，称以色列在加沙地带对巴勒斯坦人犯下“种族灭绝”罪行，并认定责任在于以当局最高层。联合国与国际社会更明确表达对以色列的不满与“忍无可忍”，给了这些西方国家更多“顺势而为”、与美以两国“对着干”的理由。

加之“挺巴”的呼声在西方国家从民间到政坛也与日俱增，例如斯塔默就长期面对执政党工党内部左派议员及支持者的持续压力，不得不慎重对待选民态度。巴勒斯坦的外交突破与朋友圈扩容，终究在危机、争议的一次次爆发中姗姗来迟。

当地时间2025年9月22日，加沙地带，流离失所的巴勒斯坦民众携带个人物品，徒步或乘车沿沿海公路（加沙河谷附近）逃离加沙地带北部。视觉中国 图

裂痕加剧，“两国方案”困境重重

西方世界最新一轮承认巴勒斯坦的集体行动，客观上意味着其阵营内部在巴以议题上的继续分化，同时对于处于危局中的巴勒斯坦和巴政府具有不可忽视的象征意义。正如约旦河西岸杰宁市市长穆罕默德·杰拉尔对英国广播公司（BBC）所说，外交承认的重要性在于“它确认了巴勒斯坦人民拥有其国家这一事实，哪怕这个国家处于被占领状态”。

当然，尽管获得全球约四分之三国家的正式承认，但对巴勒斯坦的实质意义依旧有限。巴勒斯坦解放组织（巴解组织，其最大成员为法塔赫）是国际社会承认的巴勒斯坦人民唯一代表，可其所领导的巴政府不能有效治理巴全部领土和人民（实控约旦河西岸部分地区），事实上缺乏国际承认的领土边界（1967年边界）、首都（东耶路撒冷）、军队，成为发展外交关系的天然限制。

英国外交部坦承，升格外交使团等常规的实质行动暂时难以实现，英国伦敦大学学院专攻中东政治的副教授朱莉·诺曼认为英国此举在短期内是一种道德承诺和外交立场，从而为日后更多政策调整留下空间。英国驻耶路撒冷前总领事文森特·费恩更区分了“承认国家”和“承认政府”，认为英国政府尚未正式承认阿巴斯领导的巴政府。

不可否认，“国家”与“政府”之分触及了部分西方国家承认巴勒斯坦的有限性，以及对地区另一方以色列的妥协性，往深了说还揭开了国际社会倡导“两国方案”在地区现实中的困境，尤其是战火持续侵蚀各方对“两国方案”本就不断压缩的共识。

首先就是面对哈马斯的态度与哈马斯在巴勒斯坦现实地位之间的矛盾。国际社会不承认哈马斯对巴勒斯坦国家和人民的代表性，西方世界视之为“恐怖组织”，以色列更以彻底消灭哈马斯为名不断升级军事行动。然而高举反以大旗的哈马斯不仅在2007年加沙之战后实际控制加沙地带，民意基础同样最牢固：根据巴勒斯坦政策和调查研究中心（PSR）5月最新民调，哈马斯在加沙地带和约旦河西岸的支持率均高于承认以色列、支持“两国方案”的法塔赫。

而随着战争推进，哈马斯成为各方围绕是否承认巴勒斯坦、是否支持“两国方案”、是否停火并恢复和平的争论焦点。

当地时间2025年9月22日，加沙地带代尔巴拉赫，40岁的巴勒斯坦艺术家Yasmin Esad Abu Muhsin在受损的家中通过绘画记录以色列袭击阴影下的生活。她的画作记录了人们面对饥饿、被迫流离失所和在持续轰炸中挣扎求生的场景。视觉中国 图

美以两国、哈马斯扣押人员家属、西方各国部分政党反对承认巴勒斯坦、避谈“两国方案”，理由就是“承认巴勒斯坦等于奖励哈马斯和恐怖主义”。斯塔默在承认巴勒斯坦的声明中，开篇抨击哈马斯为“残暴的恐怖组织”，又称哈马斯不得进入巴政府，还挥出制裁大棒，部分动机就在于否定国内（以保守党为代表）外所谓“奖励哈马斯”的抨击。

除了域外国家缺乏共识，“两国方案”在巴以两国内部同样难言主流共识，恐怕是更严峻的潜在危机。巴勒斯坦政策和调查研究中心的同一民调显示，支持“两国方案”的巴勒斯坦人在加沙地带和约旦河西岸均不到半数（累计约47%）。美国皮尤研究中心今年6月对以色列的民调更不乐观：只有21%的以色列人认为有可能与巴勒斯坦国和平共处（即“两国方案”框架），跌至历史新低。

同时皮尤研究中心的报告指出了“两国方案”在巴以愈发没有市场的主要原因，即巴以之间没有互信（75%的以色列人持这一观点）。由此，一旦更多西方国家转换阵营、承认巴勒斯坦，而不承认以色列存在的哈马斯又依旧是巴国内最受支持的力量，“备受刺激”的以色列是否会采取更加激烈、极端的行动，如何影响哈马斯和巴勒斯坦未来的命运，这是“两国方案”命运的最大悬念。

显然以政府已经在口头上表达了强烈不满和严厉威胁。内塔尼亚胡宣称巴勒斯坦国不会被建立，以色列在约旦河西岸定居点数量已翻番的基础上将继续“沿着这条路走”，并给出予以回应的时间点——9月底访美回国后。其他极右翼政府成员的反应更为激烈：国家安全部长本-格维尔扬言要提案要求在约旦河西岸行使以色列主权、解散巴政府，财政部长斯莫特里赫也做出了同样的表态。

还有一个容易被外界忽视的问题，就是“谁来领导巴勒斯坦国”，即该国能否建立稳定、权威、可持续的领导层，特别是不得不考虑的“后阿巴斯时代”。出生于1935年11月的巴勒斯坦总统阿巴斯已经年近90，2006年至今巴境内再未举行过大选，“需要新的领导层”是巴国内不少分析人士的共识。

问题在于巴境内政治势力关系紧张，长期分别占据不同的领土，缺乏具有整合各派力量的领导层接班人。唯一在约旦河西岸获得多数巴勒斯坦人支持的法塔赫成员马尔万·巴尔古提已经66岁，被以色列囚禁23年，至今没有被释放的可能。此外尽管哈马斯承诺准备将加沙的权力移交“技术官僚组成的独立政府”，联合国大会近日通过的《纽约宣言》同样提出明确要求，可哈马斯成员未来的影响和作用仍是未知因素。

阿巴斯年事已高、约旦河西岸支离破碎、加沙与哈马斯遭受重创，“国已不国”的巴勒斯坦还面对域外大国的野心（如特朗普针对加沙提出的“中东里维埃拉计划”）与国际社会日益加深的分歧。由此可见，在西方承认潮背后，“两国方案”面临的危险有增无减。如何将象征性的支持转化为实质性的停火，迈出脱离困局的第一步，这是上述国家需要进一步思考的更关键问题。

（胡毓堃，国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）