关税｜收入来源：特朗普对关税到底有什么误解？

从19世纪到20世纪初，美国政府主要的财政收入来源并不是所得税，而是关税——占到联邦财政收入的约 49%。直到1913年，宪法第十六条修正案赋予国会征收所得税的权力，美国的财政基础才从关税转向直接税。从此，关税逐渐退为一种边缘性的财政工具，主要用于贸易与产业调节，而非核心财政收入。

从这个角度看，特朗普正试图开历史的倒车，回到那个以关税为核心财政收入来源的时代。他多次表示希望以关税完全取代所得税，其商务部长则提出了一个略为温和的版本：对年收入低于15万美元的个人免除所得税，由关税收入来弥补财政缺口。

问题是，关税能为政府带来多少收入？

我们知道，征税会抑制被征税的活动，而关税本质是对贸易征税的行为，关税越高，贸易就越少。这导致关税收入存在一个上限，亦即当关税税率上升到某个“临界点”之后，进一步加税反而会减少总收入。这就是经济学中所谓的 “关税拉弗曲线”（Tariff Laffer Curve）。而且，由于在现实世界中价格会调整，他国会反制，外国企业会转移供应链或规避关税，实际可征收的关税收入远低于理论峰值。

那么，美国提高关税后，到底能获得多少财政收入？最优（即收入最大化）关税税率大约是多少？根据彼得森国际经济研究所的模型推算，假设关税率为20%（比2025年9月美国的平均关税率高约2.5个百分点），美国年度关税总收入约4000 亿美元，扣除“机械性收入抵消”（mechanical revenue offset，财政评估中的标准做法）后约为 3000 亿美元。如果考虑宏观变量的动态影响，上述模型结果只能反映“大致数量级”，并非长期可持续收入。

在理想的情况下，即美国在某种商品市场拥有一定的贸易垄断地位，那么当美国加征关税时，出口国会被迫降价，以维持在美国的市场份额；鉴于进口量下降不多，美国政府在关税上的收入自然上升。具体而言，在20%的关税税率下，在美国存在市场支配力的情况下，年度关税收入较基准情景高出约7%。如果将关税提高到50%以上，则美国每年的关税收入可能提高到5000–9000 亿美元，亦即理论峰值。

但现实情况往往不那么理想，如上文所说，在宏观层面，外国会对美国征收报复性关税，导致美国出口下降，财政收入会进一步受挫；在执行层面，豁免与协议漏洞这些因素都会显著压低关税的有效税基。据彼得森国际经济研究所估算，即使在“关税收入最大化”的极端情况下，美国政府每年最多也只能获得约3700亿美元的净收入，相当于个人所得税的六分之一，远远无法以支撑整个联邦财政体系（2024年总支出超过 $6.5 万亿）。

关税与效率

多数税收都会引发一定的经济扭曲，但也有少数税种在效率层面上问题较小。比如人头税（head tax），尽管在收入分配上可能存在不公平，却不会改变个人或企业的经济行为，因此在效率意义上几乎无扭曲。又如庇古税（Pigouvian tax，对产生负外部性的市场活动课的税，如碳税），甚至可以提升整体效率，因为在没有政府干预的情况下，市场往往会过度供给这些具有负外部性的商品，例如过量排放造成的环境损害。再如“纯利润税”（pure profits tax），能够让政府与企业共享经济租金，而不会扭曲企业在投入或产出方面的利润最大化决策。

与此相对，大多数税收工具都会带来效率损失或“无谓损失”（deadweight loss），因为它们会扭曲原本具有社会价值的经济活动，如劳动与储蓄。比如，所得税会降低劳动力市场中的劳动供给——部分劳动者在征税前愿意提供更多劳动，但在税后劳动回报减少的情况下，会选择减少工作时间或退出劳动市场。目前，美国政府的财政收入主要依赖劳动所得税，约占联邦总收入的75%；其余收入则来自资本所得、地租以及少量其他来源（如费用与消费税），而这些税负最终也可能部分由劳动者承担。

我们可以从效率的角度，将关税与所得税进行比较，尤其是在当前政策倾向于削减所得税、扩大关税使用的情况下。

关税是一种消费税，而消费税与劳动所得税在某种程度上颇为相似，因为二者都不对储蓄征税。在理论上，从劳动税转向消费税，其效率损失的性质相近，对整体经济影响有限。然而，关税是一种特别低效的消费税形式。关税只对进口商品的消费征税，而对国内生产的消费品不征税，这种“选择性征税”导致资源配置的扭曲——进口商品被征税后，进口竞争部门（生产替代进口品的国内产业）将扩大；而出口部门与非贸易品部门则相应收缩。

这种资源重新分配背离了国家的比较优势，从而削弱了贸易所带来的效率收益。我们知道，贸易的主要好处在于，当外国的边际生产机会成本低于本国时，通过进口可以实现更高效率的资源利用。而关税通过抑制贸易，牺牲了这些效率提升的空间。当关税税率为20%时，根据模型测算，其纯效率损失（pure efficiency cost）约为新增收入的三分之一。这些损失主要来自贸易受限所导致的福利损耗与资源配置效率下降，即贸易收益的放弃（forgone gains from trade）。值得一提的是，随着关税税率上升，效率损失的增长速度会超过收入增长的速度。并且，经济体的开放度越高，贸易结构越灵活，关税的效率代价就越沉重。

此外，对生产投入品征收关税会产生额外的效率损失。此类关税会对最终产品行业形成所谓的“负保护效应”（negative protection），因为这些行业必须使用被征税的中间投入品，与那些投入品未受关税影响的外国竞争者相比，处于成本劣势。

这一问题在美国尤为突出，因为美国进口商品中超过一半是中间投入品。例如，美国长期以来对钢铁和铝征收关税——即使在最近将金属关税提高至50%之前，这类措施就已经存在。研究显示，此类关税在钢铁使用行业造成的就业损失远超过钢铁行业的新增就业。不仅如此，美国最大的出口商往往也是最大的进口商，因此中间投入品关税不仅增加生产成本，还直接损害出口竞争力。这种损害甚至超越了产业重新分配本身的负面影响。

最后，贸易伙伴的报复性关税会使美国出口市场萎缩，加剧效率损失。正如先前的研究指出的，特朗普政府第一次关税战期间的多项实证研究普遍得出结论，关税措施总体上对美国就业创造是负面的。

关税与分配

研究显示，关税是一种累退性税收（regressive tax），低收入者的税负高于高收入者。这种“累退性”来源于以下三个基本机制：低收入群体的储蓄率远低于高收入群体，因此其消费支出占收入的比例更高，而关税本质上是一种消费税，对消费征税自然会对低收入者造成更大的相对负担。

消费支出调查数据显示，随着收入水平上升，消费在收入中的占比持续下降。尤其是在收入分布的最顶端，储蓄率的增长尤为陡峭——收入最高的 1% 人群的储蓄率远高于整个最高五分位群体的平均水平。换句话说，关税对低收入者而言相当于对其全部或几乎全部收入征税，而对富人而言仅影响其较小一部分消费支出。

第二，一些研究表明，低收入家庭在其整体消费支出中，用于购买可贸易品（traded goods）的比例更高。当然，也有研究显示，可贸易品在各收入层的消费构成中所占比例大致相当，没有明显差异。不过，即便后者的结论成立，关税仍然具有累退性，因为随着收入增加，消费总额在收入中的占比依然会下降。换言之，高收入家庭有更大比例的收入用于储蓄或投资，而低收入家庭几乎将全部收入用于消费，包括被征收关税的进口商品。因此，关税对低收入群体的实际负担仍然更重。

第三，关税保护的结构性分布也可能进一步加剧其累退性。如果贫困家庭消费的商品所面临的关税税率更高，那么他们所承担的相对负担就会更重。事实上，低收入群体常消费的商品（如日常用品、服装、鞋类等）也往往被征收更高的关税。在当今美国，关税水平不仅总体上升得更高，而且变动频繁。有迹象表明，最新一轮关税措施中，一些基本消费品（例如服装和鞋类）受到的冲击尤其严重，不过，这一趋势仍在演变中，其最终影响仍需进一步观察。

上文提到，加征关税会促使经济资源在出口部门、进口替代部门以及非贸易品部门之间重新分配。而这种结构性调整伴随就业转移、产业波动和地区经济不稳定，往往扩大收入差距而非缩小。

此外，关税政策还可能引发地区间的不平等（geographic inequities）。不同的州和地方经济体对国际贸易的依赖程度差异很大——一些地区拥有主要入境港口或特定产业集群，其经济高度依赖贸易；另外一些地区则较为封闭、依赖内需。例如，华盛顿州拥有众多重要的出口导向型企业，如波音、微软等，对国际市场的依赖度极高，关税上升会直接削弱其出口竞争力。相比之下，新墨西哥州和俄克拉荷马州等的产业结构更偏向内需型或资源型，对外贸依赖较低，受关税波动的影响相对较小。由此，关税不仅可能在全国范围内产生累退性与效率损失，还可能在地区层面造成新的经济不平衡，加剧美国国内的产业与地理分化。

关税与合规管理成本

没有任何一种税制是“无成本”的。美国联邦所得税的合规与管理成本极高，而且随着税法条款的不断增加与细化，税制的复杂性和行政负担也在持续上升。相对而言，征收关税在行政上颇为简便——货物在已知的入境口岸过境，征税环节清晰、操作直接。但关税体系的复杂程度（特别是税率结构与保护模式的差异）会显著影响其行政难度。

目前，美国正试图执行一个极为复杂的差别化关税体系：税率因国家、产品类别，甚至因美国本土含量比例而异。这种体系复杂到连专家与政府官员都难以完全厘清。仅在2025年前八个月，美国贸易政策方面就发生了87项重大调整，涉及不断的反转、例外与附加条件，使得关税体系的可预测性与透明度大大降低。

这种复杂性在特朗普2.0税议程中尤为突出。它不仅增加了企业的合规负担，还导致政策之间出现大量的交叉与叠加效应。例如近期的钢铁与铝关税，不仅适用于原材料本身，还扩展到含有钢铁与铝成分的下游产品。据估算，这使得金属类产品的征税范围相较2018年扩大了五倍以上。企业不得不详细申报进口商品中关税材料的重量、价值与原产地，显著增加了报告和审计成本，尤其对中小企业而言更具负担。

值得一提的是，高且多变的关税结构为避税与逃税创造了充足的空间。逃税（tax evasion）指本应依法缴纳的关税因不合规行为而未缴纳，包括重新标识（relabeling）、转运贸易（transshipment）和走私（smuggling）几种形式。美国海关执法严格，故而走私不是主要问题，转运与重新标识才是管理的难点所在。事实上，区分转运贸易与合法的供应链调整极为困难。

与逃税不同，避税（tax avoidance）是合法应税的方式，其典型形式是贸易重组（reshuffling trade）。例如，若美国对巴西的咖啡征收50%的关税，而对埃塞俄比亚仅征10%，那么美国的进口来源可能会从巴西转向埃塞俄比亚；同时，巴西则将咖啡出口从美国转到此前埃塞俄比亚出口的市场。这种重新配置是对各国关税差异的自然反应。事实上，世贸组织中的最惠国待遇原则的一个核心目的，就是防止此类贸易扭曲与转移效应。

此外，低值包裹免税（de minimis rule）制度也为合法避税提供了渠道。根据该规则，低于一定金额的进口包裹可免征关税。结果是，许多原本通过进口商进入美国市场的商品，转而直接由海外卖家销售给消费者或小企业，以合法方式规避关税。这种情况在中国商品上尤为明显：企业通过将货物拆分为多个小额包裹直邮美国消费者，从而避开了进口商环节与关税。由此，美国的低值包裹进口量急剧上升——2013年至2022年间增长了470%，远远超过同期整体进口增长的14%。

2025年5月，特朗普政府取消了来自中国及香港地区的低值包裹免税待遇；7月底又宣布，自8月29日起，所有进口商品不再享受免税。此外，2025年《综合预算与边境法案》（OBBBA）进一步规定，即使该行政令被撤销或遭遇法律挑战，所有低值包裹的免税待遇也将在2027年6月彻底取消。目前尚不清楚美国海关是否有足够资源对数量庞大的小额包裹进行检验与征税。不论如何，这一政策变化将导致海关审查任务骤增，并可能带来新的行政瓶颈与执法难题。

在高关税政策的环境下，大量进口商会提出豁免申请（exemption requests）。在特朗普第一任期中，对中国商品加征关税的豁免申请数量就非常庞大，在第二任期关税范围和税率都显著提高的情况下，豁免申请的数量预计将呈倍数增长。然而，豁免制度也带来了严重的政治经济学问题。例如特朗普1.0时期，曾为其选战捐款的企业更容易获得关税豁免，而向反对党捐款的企业则很难得到豁免。这种政治性倾斜表明，关税豁免不仅是经济问题，也可能成为政治寻租的工具。随着特朗普第二任期关税规模的扩大、制度约束减弱，这种政治寻租的现象可能在更大范围内出现。

更广泛地说，如今的美国关税政策由于按原产国、商品类别及个别豁免条件的差异化，本身就为腐败与权力滥用提供了温床。这种制度不仅可能通过给予特定国内企业关税优惠来“奖赏”政治盟友（或惩罚异己），甚至在制定关税本身的过程中，也会使国内外企业与外国政府被迫迎合行政当局的政治偏好。这样的关税制度不仅经济上低效，也在政治上极不透明，其副作用可能远超财政收益。

关税报复

与国内税收不同，关税往往会引发对等报复。并且，这种报复是国际规则所允许的——WTO规定，当一个国家违反既有承诺时，其他国家有权采取对等措施。在特朗普第一任期，中国对美国加征关税的报复总体上是对等的；在第二任期（2025年），类似的模式再次出现。

除了直接的损耗，报复性关税还可能带来财政负担。当出口商因外国市场关闭而受损时，美国政府往往不得不对其进行财政补偿。例如特朗普1.0时期，美国政府就曾向农民支付了巨额补贴，以弥补他们在贸易战中的损失，有些年份，补贴金额几乎与关税收入相当。

事实上，关税与关税报复的相互作用不仅伤害特定行业，还可能波及全球经济。这种双向打击容易造成一种类似“滞胀”（stagflation）的局面：全球产出受到负面冲击，生产下降；与此同时，物价压力上升，进口成本增加。出口企业的处境尤为艰难，它们往往面临资源重置、成本上升和市场受限的“三重挤压”。多项实证研究证明，美国的关税抑制了就业与经济增长，其负面效果往往超过表面上的财政收益。